Comprendre la décision n° 7/C/2026 du Conseil constitutionnel
Dans sa séance du 25 août 2026, le Conseil constitutionnel a jugé que la proposition de loi n° 36/26, visant à fixer par une loi ordinaire les règles applicables aux « crédits spéciaux », empiétait sur un domaine relevant d’un autre type de norme : la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
En conséquence, le Conseil constitutionnel a déclaré cette proposition de loi irrecevable, ce qui signifie qu’elle ne peut être adoptée ni promulguée en l’état.
1. Le contexte : qui a saisi le Conseil constitutionnel et pourquoi ?
L’Assemblée nationale examinait la proposition de loi n° 36/26 relative au régime juridique des « crédits spéciaux », une catégorie particulière de crédits budgétaires.
Le 18 août 2026, le Premier ministre a saisi le Conseil constitutionnel à la suite d’un désaccord avec l’Assemblée nationale. Il estimait que plusieurs dispositions de la proposition de loi ne relevaient pas du domaine de la loi, c’est-à-dire de la compétence du Parlement, mais du domaine réglementaire, qui relève du pouvoir exécutif.
Cette situation correspond à ce que l’on désigne en droit constitutionnel par l’incompétence positive, lorsque le législateur intervient dans un domaine qui ne relève pas de sa compétence constitutionnelle.
Il s’agit donc d’un conflit de compétence entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Le Conseil constitutionnel est précisément chargé de trancher ce type de différend, conformément aux dispositions de la Constitution.
Pourquoi le recours était-il recevable ?
L’article 83 de la Constitution permet au Premier ministre, au cours de la procédure législative, de contester le caractère législatif d’une disposition lorsqu’il estime que celle-ci relève en réalité du domaine réglementaire.
En cas de désaccord avec l’Assemblée nationale, il appartient au Conseil constitutionnel de statuer dans un délai de huit jours.
La saisine ayant été introduite dans les formes et délais prévus par la Constitution, le Conseil constitutionnel l’a déclarée recevable.
2. La véritable question : « loi » ou « règlement » ?
Au Sénégal, comme dans de nombreux systèmes démocratiques, la Constitution répartit les compétences normatives entre le Parlement et le pouvoir exécutif.
Deux grands domaines doivent ainsi être distingués :
- Le domaine de la loi, défini notamment par l’article 67 de la Constitution, qui regroupe les matières relevant de la compétence du Parlement ;
- Le domaine réglementaire, prévu par l’article 76, qui concerne les matières ne relevant pas du domaine de la loi et qui peuvent être réglées par le pouvoir exécutif, notamment par décret.
Une règle particulière pour les lois de finances
En matière budgétaire, l’article 67, alinéa 3, de la Constitution prévoit que les lois de finances sont adoptées dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Cette loi organique est la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n° 2020-07 du 26 février 2020.
La LOLF constitue ainsi le cadre juridique fondamental qui organise l’élaboration, l’adoption, l’exécution et le contrôle du budget de l’État.
Autrement dit, une loi ordinaire ne peut pas modifier ou réorganiser librement des règles qui relèvent du domaine réservé à la loi organique.
Les règles fondamentales relèvent de la loi organique, tandis que les modalités concrètes de leur mise en œuvre peuvent relever du pouvoir réglementaire.
Que sont les « crédits spéciaux » ?
Les crédits spéciaux constituent une catégorie particulière de crédits budgétaires, soumis à des règles d’exécution et de contrôle pouvant déroger, dans certaines conditions, aux règles ordinaires de la comptabilité publique.
Le Règlement général sur la comptabilité publique fait déjà référence à cette notion et prévoit l’intervention du pouvoir réglementaire pour préciser certaines modalités de leur mise en œuvre.
3. Ce que le Conseil constitutionnel a décidé
Le Conseil constitutionnel a examiné la proposition de loi n° 36/26 dans son ensemble et en a tiré plusieurs conséquences juridiques majeures.
a) Une proposition de loi qui dépasse le cadre d’une simple autorisation budgétaire
Selon le Conseil constitutionnel, le texte ne se limitait pas à créer une catégorie de crédits budgétaires ou à organiser leur autorisation par le Parlement.
Il définissait lui-même la notion de « crédits spéciaux », en précisait l’objet et en établissait le régime juridique.
Or, selon le Conseil, cette matière relève du domaine de la loi organique relative aux lois de finances, et non d’une loi ordinaire.
b) Des dispositions qui empiètent sur le domaine réglementaire
Les articles 3 et 4 de la proposition de loi fixaient notamment des règles précises concernant l’exécution des crédits spéciaux : engagement, liquidation, ordonnancement, paiement, justification et contrôle.
Ils encadraient également les éventuelles dérogations aux règles ordinaires.
Or, certaines de ces matières relèvent, conformément au cadre juridique applicable, du pouvoir réglementaire, notamment en vertu du décret n° 2020-978 du 23 avril 2020.
Le Parlement ne pouvait donc pas, par une loi ordinaire, intervenir dans ce domaine réservé au pouvoir exécutif.
c) Une proposition de loi considérée comme un ensemble indivisible
Le Conseil constitutionnel aurait pu limiter sa décision aux seules dispositions problématiques.
Toutefois, il a considéré que les dispositions concernées étaient indissociables du reste de la proposition de loi.
L’article premier, qui constituait le fondement même du dispositif, étant irrégulier, les autres dispositions ne pouvaient être maintenues indépendamment.
La conséquence est donc importante : ce n’est pas seulement une partie du texte qui est écartée, mais l’ensemble de la proposition de loi n° 36/26 qui est déclaré irrecevable.
Le dispositif de la décision énonce ainsi :
« Article 1er. – La proposition de loi n° 36/26 relative au régime juridique des crédits spéciaux est déclarée irrecevable. »
4. Quelles conséquences concrètes ?
La décision du Conseil constitutionnel entraîne plusieurs conséquences :
- La proposition de loi n° 36/26 ne peut pas être adoptée ni promulguée en l’état ;
- Le régime actuel des crédits spéciaux demeure applicable, conformément à la LOLF et aux textes réglementaires pris pour son application ;
- Toute réforme du régime juridique de fond des crédits spéciaux devra respecter la hiérarchie des normes et passer, le cas échéant, par une modification de la loi organique relative aux lois de finances ;
- Les modalités pratiques d’exécution pourront, lorsqu’elles relèvent du domaine réglementaire, être précisées ou modifiées par les textes réglementaires appropriés, notamment les décrets et arrêtés.
La décision du Conseil constitutionnel s’impose aux pouvoirs publics conformément à la Constitution et ne peut faire l’objet d’un recours ordinaire.
5. Analyse et position de Justice Sans Frontière
Justice Sans Frontière (JSF) salue la décision du Conseil constitutionnel, qui illustre son rôle d’arbitre dans la répartition des compétences entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
Cette décision apparaît également comme un rappel important des exigences de cohérence, de sécurité juridique et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques.
Un rappel de la hiérarchie des normes budgétaires
En réaffirmant que le régime des crédits spéciaux ne peut être organisé librement par une loi ordinaire lorsqu’il relève de la LOLF ou du domaine réglementaire, le Conseil constitutionnel contribue à préserver la cohérence de l’architecture juridique des finances publiques.
La dispersion de règles budgétaires entre des textes de niveaux différents pourrait, en effet, fragiliser la lisibilité du droit et compliquer le contrôle de l’exécution du budget de l’État.
Une vigilance nécessaire concernant les crédits spéciaux
Par leur caractère dérogatoire aux règles ordinaires de la comptabilité publique, les crédits spéciaux méritent une attention particulière de la part des institutions, des citoyens et de la société civile.
Justice Sans Frontière encourage donc les autorités compétentes à emprunter les voies constitutionnelles appropriées pour toute réforme de leur régime juridique, notamment lorsqu’une modification de la LOLF s’avère nécessaire.
Cette démarche doit s’inscrire dans une logique de transparence, de responsabilité et de renforcement du contrôle démocratique des finances publiques.
Un signal en faveur d’une meilleure qualité de la production législative
Le fait qu’une proposition de loi puisse être déclarée irrecevable dans son ensemble constitue également un rappel de la nécessité de mieux sécuriser, en amont, la conformité constitutionnelle des textes.
Une meilleure articulation entre le Parlement et le Gouvernement permettrait d’éviter des blocages procéduraux susceptibles de retarder l’adoption de réformes jugées nécessaires.
Un appel à la vigilance citoyenne
Justice Sans Frontière invite les citoyens, les organisations de la société civile et l’ensemble des acteurs intéressés par la gouvernance publique à suivre attentivement les suites qui seront données à cette décision.
Une éventuelle réforme du régime des crédits spéciaux devra notamment être examinée à la lumière des exigences constitutionnelles et de la nécessité d’assurer une gestion transparente et responsable des ressources publiques.
JSF continuera de suivre ce dossier et publiera toute mise à jour utile au fur et à mesure de l’évolution de la situation.
Me El Amath THIAM
Juriste-Consultant
Président de Justice Sans Frontière (JSF)
