En juin 2023, le FMI réaffirme sa confiance dans la trajectoire budgétaire du Sénégal en approuvant un programme de 1,51 milliard $ au titre de la FEC/MEC et 324 millions $ via la facilité RSF, validant ainsi les engagements des autorités en matière de discipline fiscale et de consolidation budgétaire. À ce moment-là, rien ne laissait encore présager la secousse qui, quelques mois plus tard, allait traverser les finances publiques du pays. Les chiffres transmis par les autorités sénégalaises situent alors la dette publique autour de 74,4 % du PIB. Les marchés continuent de financer l’État sénégalais, les partenaires internationaux maintiennent leurs programmes et, dans les rapports techniques comme dans les notes adressées aux investisseurs, le pays conserve l’image d’une économie dont l’endettement demeure considéré comme soutenable malgré une pression budgétaire de plus en plus visible.
Puis les chiffres ont changé de visage. Tels des oiseaux de mauvais augure, ils ont esquissé les contours d’un tout autre cheminement.
En février 2025, la Cour des comptes publie un audit portant sur la gestion des finances publiques entre 2019 et mars 2024. Au fil des pages apparaît une autre cartographie de la dette sénégalaise, plus lourde, plus opaque, traversée d’engagements insuffisamment retracés et d’opérations financières dont la comptabilisation soulève des interrogations. L’institution évoque un encours atteignant 99,67 % du PIB à fin 2023, très au-dessus des niveaux jusque-là présentés dans les documents budgétaires officiels. Quelques semaines plus tard, le FMI reconnaît lui-même l’existence de « graves lacunes » dans les mécanismes de contrôle budgétaire et dans la transmission des données publiques sénégalaises. Les premières réévaluations portent alors la dette du gouvernement central à plus de 105 % du PIB. Selon S&P Global Ratings, la dette du pays atteindrait désormais près de 118 % du PIB. Et derrière ce chiffre, un autre périmètre apparaît encore, plus vaste, plus difficile à consolider. En y intégrant des engagements insuffisamment pris en compte jusque-là, notamment certaines dettes d’entreprises publiques, des arriérés et d’autres passifs identifiés lors des travaux d’audit, les réévaluations successives ont progressivement conduit à des estimations nettement supérieures aux niveaux initialement présentés. Après les travaux de la Cour des comptes, les audits complémentaires et les échanges engagés avec le FMI, plusieurs estimations situent désormais l’endettement autour de 132 % du PIB fin 2024.
Très vite, la dette devient l’épicentre du débat public sénégalais. Derrière l’écart entre ces chiffres se joue autre chose qu’une querelle comptable. Depuis des années, les ratios de dette circulaient entre revues du FMI, documents budgétaires nationaux, analyses d’agences de notation et présentations adressées aux investisseurs internationaux avec l’apparence rassurante des vérités stabilisées. Puis soudain, un audit fait surgir une autre silhouette des finances publiques, comme si une partie de l’histoire budgétaire était restée dans l’ombre des tableaux officiels.
Le trouble né à Dakar ne suffit toutefois pas à faire du Sénégal le miroir de toute l’Union. Des controverses liées à des engagements publics insuffisamment consolidés ou à des passifs non pleinement intégrés dans les statistiques budgétaires ont déjà été observées ailleurs sur le continent africain, notamment au Mozambique après la révélation en 2016 de prêts garantis par l’État mais non déclarés officiellement, ou encore au Ghana autour de certaines vulnérabilités liées aux entreprises publiques et aux passifs contingents. En revanche, à ce stade, aucun autre pays de l’UEMOA n’a connu de réévaluation de dette d’une ampleur comparable. Mais depuis l’audit de la Cour des comptes au Sénégal, une autre nervosité traverse les administrations financières, les institutions régionales et les marchés de la sous-région. Derrière les écarts révélés au pays de la téranga, c’est la question du périmètre réel de la dette publique qui s’est progressivement imposée au centre des discussions techniques, des analyses d’investisseurs et du débat public ouest-africain. Du Bénin, régulièrement cité pour sa discipline budgétaire, jusqu’à la Côte d’Ivoire, devenue en quelques années l’un des émetteurs souverains les plus actifs d’Afrique francophone sur les marchés internationaux, les trajectoires diffèrent, à l’instar des structures administratives. Pourtant, partout, les mêmes interrogations affleurent désormais derrière les tableaux macroéconomiques et les revues budgétaires. Qui produit réellement les chiffres de la dette publique ? Que recouvrent exactement ces ratios devenus centraux dans l’évaluation des États ? Et comment des écarts aussi importants ont-ils pu émerger dans un pays suivi aussi étroitement par les institutions financières internationales ? Enquête sur la fabrique de la dette publique en Afrique de l’Ouest.
Les chiffres de la dette : des périmètres mouvants et des capacités inégales
La coexistence de plusieurs référentiels de mesure
Dans les finances publiques, un ratio de dette n’est jamais un simple chiffre posé au bas d’un tableau macroéconomique. Derrière une décimale apparemment stable se cachent des conventions comptables, des arbitrages statistiques, des frontières administratives mouvantes et parfois des angles morts institutionnels qui modifient profondément la lecture d’une trajectoire budgétaire. La dette publique, au-delà d’être calculée, est définie, consolidée, reclassée, parfois réévaluée au gré des périmètres retenus par les administrations nationales, les institutions régionales ou les organisations financières internationales.
Mor Thiam, doctorant en droit public à l’Université de Poitiers, spécialiste des finances publiques, chargé d’enseignement et chercheur associé à l’Institut national du service public, replace d’emblée le débat dans une perspective plus large que les controverses. « Le problème, c’est qu’il est très fréquent de trouver des chiffres différents pour un même pays, explique-t-il. La dette publique dépend avant tout du contexte et surtout du périmètre retenu. Selon les institutions et les méthodes utilisées, les ratios peuvent donc varier considérablement » Cette diversité des chiffres ne signifie pas nécessairement qu’un acteur dit vrai tandis qu’un autre mentirait. Elle révèle souvent que les institutions ne regardent pas exactement la même réalité comptable, ni les mêmes engagements financiers. D’après le spécialiste des finances publiques, « il existe d’abord deux grandes approches. Certaines institutions privilégient celle juridique, tandis que d’autres adoptent une plus économique. Dans le cas européen, par exemple, plusieurs indicateurs de dette publique coexistent pour un même État. » Cette dualité repose sur le Manuel de statistiques de finances publiques (MSFP 2014) du FMI, qui définit les standards internationaux. Il précise que le périmètre de la dette doit idéalement couvrir l'ensemble du « secteur public » (incluant les sociétés publiques non financières) et non la seule « administration centrale », une distinction qui explique les écarts de trajectoire souvent observés lors des audits.
Pour illustrer cette mécanique, il renvoie au cas français : « l’INSEE publie chaque année plusieurs indicateurs relatifs à l’endettement public. Parmi eux figure la dette dite “au sens de Maastricht”, utilisée par la Commission européenne pour la surveillance budgétaire et l’appréciation du seuil des 60 % du PIB. Cet agrégat couvre l’ensemble des administrations publiques : État, collectivités territoriales, sécurité sociale, organismes centraux et locaux, et correspond à un encours brut, évalué en valeur nominale et consolidé, c’est‑à‑dire expurgé des créances et engagements croisés entre administrations. » Mais une première photographie ne suffit pas toujours à saisir l’ensemble du paysage financier d’un État. « l’INSEE publie également d’autres mesures. La dette au sens de la comptabilité nationale inclut des instruments financiers qui ne figurent pas dans la dette de Maastricht, comme certains produits dérivés ou des dettes commerciales. Il existe aussi une dette nette, calculée en retranchant de la dette brute certains actifs financiers détenus par l’État, comme les dépôts, les prêts ou les participations financières. À cela s’ajoute encore la dette au sens de la comptabilité générale de l’État, qui repose sur une logique différente. »
La conclusion qu’il en tire éclaire directement les débats contemporains autour des finances publiques ouest-africaines. « Un même pays peut donc avoir plusieurs niveaux de dette selon le périmètre retenu et les conventions comptables utilisées. » Cette pluralité de mesures trouve un écho direct dans le droit communautaire. Dans l'espace UEMOA, ce périmètre est en effet strictement encadré par la Directive n°01/2009/CM/UEMOA. Elle impose aux États membres de produire un Tableau des Opérations Financières de l’État (TOFE) élargi, visant une vision exhaustive des passifs. Cependant, la transition vers cette comptabilité patrimoniale, censée recenser l'ensemble des engagements, y compris les retraites ou les garanties, reste un chantier technique majeur. Ce sont précisément ces retards de mise en œuvre qui créent, en pratique, ces fameuses "variations de ratios" évoquées par Mor Thiam. Cette distinction, longtemps restée confinée aux sphères techniques, a progressivement gagné le débat public à mesure que les interrogations sur l’étendue réelle des engagements publics prenaient de l’ampleur dans l’UEMOA.
Sollicité pour éclairer le cas ivoirien, Dr Cheikh Alassane Traoré, docteur en administration publique spécialisé dans les finances publiques et les partenariats public‑privé, déplace encore légèrement le regard en indiquant que « lorsqu’on parle de soutenabilité de la dette publique, il faut d’abord revenir à un point que l’on oublie souvent : la qualité de la dépense publique. Avant même de se demander si la dette est soutenable, il faut se demander ce que l’on finance avec cette dernière. » Cette remarque introduit une tension essentielle dans toute la mécanique de l’endettement public. Un encours peut être correctement enregistré dans les comptes de l’État tout en devenant problématique si les investissements financés ne produisent pas les retombées économiques attendues. À l’inverse, un ratio apparemment maîtrisé peut masquer une pression croissante sur les recettes fiscales, les garanties accordées par l’État ou les engagements futurs liés aux infrastructures. Le débat sur le périmètre rejoint alors celui, plus politique et plus sensible, de l’efficacité réelle de la dépense publique et de la gouvernance budgétaire.
Le périmètre comme ligne de fracture
Au Sénégal, l’écart entre les premières estimations officielles et les réévaluations successives apparues après les audits des finances publiques a replacé au cœur des discussions la question de l’intégration des entreprises publiques, des engagements garantis par l’État et des passifs insuffisamment consolidés. Le rapport de la Cour des comptes rendu public en février 2025 évoque un encours de dette atteignant 99,67 % du PIB à fin 2023, très au-dessus des niveaux jusque-là transmis aux partenaires financiers et aux investisseurs internationaux. Le document des magistrats financiers ne se limite pas à une réévaluation du stock de dette, mais signale également des insuffisances dans le rapprochement des données entre le Trésor, la Direction de la dette publique et les opérations de financement extérieures, ainsi que des écarts dans la comptabilisation de certains décaissements liés aux projets financés sur ressources extérieures. Quelques mois plus tard, un porte-parole du FMI reconnaissait lui-même l’existence de « graves lacunes » dans les mécanismes de contrôle budgétaire et de transmission des données publiques. Pour Mor Thiam, le point de tension se situe précisément dans la définition du champ retenu : « dans le cas du Sénégal, le principal problème tient surtout au périmètre retenu pour définir la dette. Et c’est précisément sur ce point que le débat n’a pas toujours été suffisamment clarifié. » Le chercheur revient alors sur l’un des nœuds du dossier. « La principale question a porté sur l’intégration ou non de la dette des entreprises publiques dans la dette publique globale. À mon sens, ce débat ne devrait même pas exister, car la réglementation de l’UEMOA de 2007 prévoit déjà l’intégration des entreprises du secteur public détenues à au moins 50 % par l’État. » Le règlement de 2007 sur la politique d’endettement public prévoit effectivement une définition élargie du secteur public, incluant plusieurs catégories d’entités au-delà de la seule administration centrale.
À ses yeux, une partie des écarts observés provient précisément de cette tension entre le périmètre retenu dans certains documents nationaux et celui défini par l’UEMOA. « C’est à partir de cette définition qu’il aurait fallu reconstituer l’ensemble de la dette publique sénégalaise. Pourtant, les chiffres officiellement avancés, qu’il s’agisse de ceux de la Cour des comptes ou du gouvernement, se concentraient essentiellement sur la dette de l’administration centrale. » « Or, poursuit-il, selon l’approche de l’UEMOA, la dette publique ne se limite pas à l’État central. Elle inclut aussi les collectivités territoriales, les organismes publics et certaines entreprises publiques. La réglementation communautaire conserve donc une définition relativement large de la dette publique. Cette différence de périmètre explique une grande partie des écarts observés. »
Ces divergences ne concernent toutefois pas uniquement Dakar. Aicha Ndiaye, doctorante à l’Université Paris 1 Panthéon Sorbonne où ses recherches portent sur la gestion de la dette publique dans l’espace UEMOA, rappelle que « les divergences qui existent au sein des États peuvent porter sur le périmètre à prendre en compte pour apprécier le niveau d’endettement, en particulier le passif contingent, c’est-à-dire celui qui résulte des garanties accordées par l’État. » Elle commente le fait qu’une partie de la rupture observée récemment provient justement de l’intégration progressive des entreprises publiques dans les documents stratégiques d’endettement. En effet, « ce n’est qu’en 2023 que le Sénégal a commencé à prendre en compte la dette des entreprises publiques dans son document de stratégie d’endettement, ce qui a fait bondir le niveau d’endettement du pays à 75 %, dépassant ainsi le seuil communautaire alors que la dette de l’administration centrale était à 68,2 %. »Les stratégies élaborées par le ministère des Finances montrent par ailleurs une évolution graduelle du périmètre retenu dans les analyses de soutenabilité.
Le détour par le Bénin révèle une trajectoire différente. Selon Aicha Ndiaye, « depuis 2018, le pays n’octroie plus de garantie aux entreprises publiques afin d’avoir une plus grande visibilité sur le passif de l’État dans sa globalité. En plus de cela, il produit chaque année un bilan quinquennal sur la dette des entreprises publiques. » Cette orientation est consignée dans les rapports annuels de la Caisse autonome d’amortissement, dans les documents de programmation budgétaire pluriannuelle ainsi que dans les évaluations internationales relatives à la transparence budgétaire.
David Afangnibo, ancien élève de l’INSP (Institut national du service public) et auteur d’un travail de recherche consacré au cadre juridique et institutionnel de la dette publique au Bénin à Sciences Po Strasbourg, voit dans cette évolution une stratégie de crédibilisation financière plus large. « La transparence budgétaire est devenue un pilier central de la stratégie béninoise », explique-t-il. Idée surcroît, « le contrôle parlementaire a également été renforcé, avec la réception de rapports détaillés sur l’état de la dette avant le vote du budget, assurant une plus grande redevabilité ». Cette dynamique apparaît aussi dans les résultats de l’Open Budget Survey, où le Bénin est passé de 39/100 en 2017 à 79/100 en 2023.
La Côte d’Ivoire éclaire un autre versant du problème, celui de l’intégration progressive d’entités publiques jusque-là difficilement identifiables dans les cadres statistiques classiques. Aicha Ndiaye rappelle qu’après la transposition de la directive UEMOA sur le tableau des opérations financières de l’État, « une série de travaux a été mise en place afin de prendre en compte progressivement l’ensemble des structures publiques ». Ainsi, « onze structures extra budgétaires différentes des entreprises publiques, des collectivités et des caisses de sécurité sociale ont été décelées et intégrées dans le TOFE depuis 2021 » À ce titre, le rapport du FMI consacré à la Côte d’Ivoire au titre de l’Article IV de 2023, mentionne explicitement l’intégration progressive de structures extrabudgétaires dans le périmètre des administrations publiques.
Les observations formulées par les juridictions financières ivoiriennes restent néanmoins moins alarmantes que celles mises au jour ailleurs dans la région. Dans son rapport sur l’exécution de la loi de finances 2022, la Cour des comptes ivoirienne évoque surtout des difficultés liées à la qualité des systèmes d’information budgétaire, à la centralisation des données financières et au suivi de certains engagements publics. C’est dans ce contexte que Dr Traoré nuance les comparaisons trop rapides entre Abidjan et Dakar. « Dans les dernières données, il n’y a pas de grandes différences entre ce que le gouvernement annonce et ce que publient les institutions. On ne voit pas, à ce stade, d’écarts majeurs. » Les chiffres disponibles tendent effectivement à montrer une relative cohérence entre les données nationales et celles reprises par les institutions financières internationales. Dans le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances 2024, le gouvernement ivoirien estime l’encours de dette publique à 27 086,3 milliards de francs CFA à fin 2023, soit environ 57,8 % du PIB. Les évaluations du FMI publiées dans ses travaux de surveillance macroéconomique situent également la dette ivoirienne à un niveau voisin, autour de 58 % du PIB. L’écart existe, mais il reste limité, loin des divergences massives apparues dans les réévaluations successives observées ailleurs dans la sous-région.
Cette relative cohérence ne signifie pas pour autant que toutes les difficultés soient résolues. Elle déplace plutôt le débat vers la qualité, la lisibilité et l’exploitabilité des données publiques. « Aujourd’hui, les chiffres permettent de voir certaines choses, mais pas toujours suffisamment. Par exemple, lorsqu’une donnée de 2025 est disponible en 2026, elle arrive trop tard pour permettre une action vraiment proactive. On reste dans une lecture rétrospective », observe Dr Traoré.
L’universitaire ivoirien souligne également les limites techniques auxquelles se heurtent chercheurs et analystes. « Une information que je trouve difficilement est la composition exacte de la dette par devise. C’est pourtant un élément important pour évaluer les risques. » Il poursuit en évoquant des obstacles beaucoup plus concrets, mais décisifs pour la qualité de l’analyse économique. « Pour un chercheur ou un analyste, un tableau intégré dans un document PDF est peu exploitable. Il faut ensuite ressaisir les données dans Excel. Ce sont des détails techniques, mais ils comptent beaucoup pour la qualité de l’analyse. » Ces remarques prolongent les constats formulés depuis plusieurs années dans les documents de réforme ivoiriens. Le schéma directeur des réformes des finances publiques 2017-2019 de la Direction générale du Trésor insistait déjà sur la nécessité de renforcer l’interconnexion des systèmes d’information financière et comptable afin d’améliorer la fiabilité des données budgétaires .
Derrière ces questions comptables se joue désormais une partie de la crédibilité financière des États ouest-africains. « Les investisseurs, les bailleurs, les marchés financiers et les agences de notation évaluent tous la qualité et la transparence des chiffres. Si un État ne publie pas des données claires, il sera moins crédible. Et lorsqu’il voudra emprunter, cela lui coûtera plus cher, ou il aura plus difficilement accès aux marchés de financement », avertit Cheikh Alassane Traoré.
Les trajectoires du Sénégal, du Bénin et de la Côte d’Ivoire restent profondément différentes, tant par leur niveau d’endettement que par leur architecture administrative ou leur rapport aux marchés internationaux. Le Bénin a construit ces dernières années une stratégie de crédibilité budgétaire largement appuyée sur la transparence documentaire et la consolidation progressive des mécanismes de contrôle. La Côte d’Ivoire, dont les besoins de financement ont fortement augmenté avec la montée en puissance des investissements publics et des émissions internationales, poursuit encore un vaste chantier de modernisation comptable et statistique. Quant aux réévaluations successives intervenues au Sénégal, elles ont brutalement exposé les fragilités possibles d’un appareil de suivi pourtant considéré jusque-là comme relativement structuré.
Mais derrière ces trajectoires distinctes apparaît une même ligne de tension qui traverse désormais l’ensemble de l’espace ouest-africain. Dans les trois cas, la production des chiffres de la dette dépend encore d’administrations confrontées, à des degrés différents, à des problèmes d’interfaçage des données, de consolidation des engagements publics, d’intégration des entreprises publiques et d’application effective des normes communautaires. Ce déplacement progressif du débat est essentiel, car la question ne porte plus uniquement sur le niveau nominal de la dette ou sur le respect formel des seuils communautaires, mais porte désormais sur la capacité des États à produire une photographie exhaustive, stabilisée, intelligible et continuellement actualisée de leurs propres engagements financiers, dans un contexte où la crédibilité budgétaire devient elle-même un actif économique stratégique.
La transparence budgétaire à l'épreuve des systèmes d'information nationaux
La dette circule entre administrations, marchés et institutions internationales
À mesure que les États ouest-africains ont multiplié les sources de financement au cours des quinze dernières années, la circulation des données de dette est devenue elle-même une mécanique de plus en plus dense. Derrière chaque émission obligataire, chaque prêt concessionnel, chaque garantie publique ou chaque financement de projet s’organise une chaîne complexe reliant ministères des Finances, directions du Trésor, banques centrales, agences de gestion de la dette, institutions régionales, agences de notation, investisseurs privés et organisations financières internationales. Dans cette architecture, le FMI occupe une place structurante. Les consultations au titre de l’article IV, les analyses de soutenabilité de la dette et les revues de programmes financiers façonnent largement la perception extérieure des économies africaines. Les rapports du Fonds influencent les conditions de financement des États, nourrissent les évaluations des agences de notation et servent de point d’appui aux investisseurs internationaux lorsqu’ils arbitrent leurs expositions souveraines.
Mais cette surveillance ne part jamais d’une page blanche. Elle repose d’abord sur des informations produites par les administrations nationales avant d’être retraitées, comparées et intégrées dans les modèles du Fonds. Interrogé pour les fins de cette enquête, un porte-parole du FMI décrit ainsi le fonctionnement ordinaire de cette chaîne statistique : « l’évaluation de la dette publique d’un pays membre par le Fonds repose principalement sur les données transmises par les autorités nationales, ministère des Finances, banque centrale, agence de gestion de la dette, dans le cadre des obligations de communication d’informations prévues par les Statuts du Fonds. » « Pour l’analyse de la soutenabilité de la dette,poursuit-il, le Fonds applique deux cadres méthodologiques : le Cadre de viabilité de la dette pour les pays à faible revenu, élaboré conjointement avec la Banque mondiale, et le Cadre d’analyse de la soutenabilité de la dette pour les pays ayant accès aux marchés. Ces analyses accompagnent chaque consultation au titre de l’article IV ainsi que les revues de programme une fois par an. » La sophistication de ces modèles ne supprime pourtant pas une contrainte beaucoup plus terre à terre. La qualité des analyses dépend directement de la capacité des administrations nationales à produire des données exhaustives, consolidées et continuellement actualisées. Lorsqu’un engagement public circule en dehors des circuits budgétaires classiques, lorsqu’une entreprise publique n’est pas correctement intégrée dans le périmètre statistique ou lorsqu’un système informatique ne dialogue pas avec un autre, toute la chaîne de surveillance finit par se brouiller.
Mor Thiam stipule d’ailleurs que cette difficulté ne provient pas uniquement des institutions internationales elles-mêmes mais aussi de la capacité des États à produire une vision consolidée de leurs engagements. « Beaucoup de pays ont des difficultés à recenser l’ensemble des entités du secteur public et à suivre précisément leur endettement. Certaines entreprises publiques changent régulièrement de structure ou de composition capitalistique, ce qui complique encore leur classification. Dans de nombreux cas, les documents budgétaires transmis par les États ne couvrent finalement que la dette de l’administration centrale. »
Cette fragmentation administrative réapparaît jusque dans les travaux des institutions régionales. Aicha Ndiaye rappelle ainsi que les réformes engagées depuis plus d’une décennie dans l’UEMOA se heurtent encore à des problèmes de concrétisation : « les directives visant à réformer entre autres la comptabilité publique et le tableau des opérations financières de l’État afin d’avoir une vision plus exhaustive du passif des pays membres sont toujours en attente d’une mise en pratique effective. En effet, l’ampleur de ces projets fait que leur mise en œuvre n’est pas toujours aisée au sein des États. »
Dr Cheikh Alassane Traoré ramène cette question à un terrain beaucoup plus concret, celui de la crédibilité des chiffres eux-mêmes : « les chiffres publics sont devenus un enjeu stratégique. » « La qualité, la transparence et la lisibilité des chiffres publics sont donc essentielles. Si les chiffres publiés sur les finances publiques suscitent des doutes, cela affecte la confiance dans l’État. »
Dans le cas ivoirien, plusieurs documents permettent justement de mesurer l’effort de publication engagé ces dernières années. Le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle 2024-2026 projette un stock de dette publique passant de 32 000,1 milliards de francs CFA en 2024 à 37 638,7 milliards en 2026. Les rapports de la Direction générale du Trésor détaillent également la structure de la dette, son exposition au risque de change et la répartition entre dette intérieure et dette extérieure.
Les limites d’un contrôle fondé sur les données nationales
Le dossier sénégalais a déplacé une question longtemps restée secondaire dans les débats publics africains. Jusqu’où les institutions internationales peuvent-elles réellement vérifier les chiffres transmis par les États ?
Le représentant du FMI rappelle lui-même les limites du dispositif. « La responsabilité première de la qualité, de l’exhaustivité et de la sincérité des données transmises au Fonds incombe aux autorités nationales. Le Fonds n’est pas une institution d’audit : la vérification comptable et la certification des données publiques relèvent des institutions de contrôle nationales, Cour des comptes, Inspection générale des Finances, et, le cas échéant, d’auditeurs externes mandatés par les autorités elles-mêmes. » Autrement dit, le FMI recoupe, compare et analyse les séries statistiques qui lui sont transmises, mais il ne conduit pas d’audits comptables permanents au sein des administrations nationales. Cette frontière institutionnelle explique en partie pourquoi certaines fragilités peuvent rester longtemps invisibles, y compris dans des pays considérés jusque-là comme relativement stables sur le plan macroéconomique. Il met toutefois la focale sur un point : « le FMI met en œuvre plusieurs mécanismes pour évaluer la cohérence des données qui lui sont communiquées : examen des écarts entre sources statistiques, données budgétaires, balance des paiements, statistiques monétaires, comptes nationaux ; recoupement avec les informations communiquées par les créanciers et par les organisations partenaires ; évaluations d’adéquation des données intégrées aux rapports de consultation au titre de l’article IV. »
Mais ces mécanismes se heurtent rapidement aux mêmes limites que les administrations nationales lorsque certaines informations restent fragmentées ou insuffisamment consolidées.
David Afangnibo décrit ainsi « un manque de coordination et d’interfaçage entre les différents outils de gestion de la dette, les systèmes comptables du Trésor et les instituts nationaux de statistique », susceptible de produire « des informations disparates et parfois contradictoires »
Cette difficulté apparaît dans plusieurs documents techniques ivoiriens. Le schéma directeur des réformes des finances publiques 2017-2019 de la Direction générale du Trésor et de la Comptabilité publique évoquait déjà une « intégration insuffisante du système d’information financière ». Quelques années plus tard, le Planstratégique de modernisation et de développement 2024-2028 du Trésor public ivoirien continue d’insister sur la nécessité d’améliorer la qualité des systèmes d’information budgétaires et comptables. D’après Dr Traoré, « un autre problème tient au contrôle parlementaire. Dans plusieurs pays, les parlementaires ne disposent pas toujours des compétences techniques nécessaires pour examiner en profondeur les finances publiques. Lorsque la Cour des comptes publie des rapports, encore faut-il que les députés soient en mesure de poser les bonnes questions au gouvernement. » L’enjeu ne se situe donc pas uniquement dans les textes ou dans les standards comptables adoptés au niveau communautaire. Pour lui, « la difficulté est donc moins dans les textes que dans la gouvernance. Il ne faut pas dire que tout le cadre économique ou juridique est mauvais. Le véritable sujet porte sur la gouvernance des finances publiques et, plus largement, sur la gouvernance de l’État. »
Cette thèse rejoint, sous une autre forme, les constats dressés depuis plusieurs années dans les documents de l’UEMOA. Les directives communautaires adoptées à partir de 2009 prévoyaient déjà une transformation profonde des systèmes budgétaires avec le passage au budget-programme, l’élargissement du périmètre des administrations publiques et le développement de la comptabilité patrimoniale. Mais la mise en œuvre de ces dispositifs reste inégale selon les administrations, les capacités techniques disponibles et les rythmes de modernisation des systèmes comptables.
Mor Thiam observe d’ailleurs que « le véritable problème relève davantage des capacités institutionnelles des États. L’UEMOA doit renforcer les capacités de ses institutions statistiques indépendantes et leur donner de véritables moyens de contrôle afin que les chiffres publiés reflètent le plus fidèlement possible la réalité de la dette publique. »
Des engagements publics à la traçabilité complexe
La difficulté ne réside pas uniquement dans la circulation des données entre administrations. Elle tient aussi à la transformation progressive de la dette elle-même. Depuis les années 2010, les États de l’UEMOA ont profondément diversifié leurs modes de financement. Aux prêts concessionnels classiques se sont ajoutés les euro-obligations, les financements commerciaux, certains partenariats public-privé, les garanties souveraines ou encore les engagements liés aux entreprises publiques. À mesure que ces instruments se multiplient, les frontières de la dette deviennent plus difficiles à stabiliser. Pour Aicha Ndiaye, « qui dit complexification des modes de financement, dit également diversification du profil des créanciers ». Elle met l’accent sur le fait que « le Bénin, la Côte d’Ivoire et le Sénégal sont pour l’instant les seuls États en mesure d’émettre des euro-obligations » dans l’espace UEMOA.
Cette mutation a profondément modifié la structure financière des États ouest-africains. Les données de la Banque mondiale montrent que la part des créanciers privés dans la dette extérieure publique des pays africains à revenu faible ou intermédiaire a fortement progressé au cours de la dernière décennie parallèlement à la montée des émissions obligataires internationales. Or cette diversification produit aussi des conséquences administratives très concrètes. Plus les créanciers se multiplient, plus les circuits d’information deviennent fragmentés. Les engagements financiers transitent entre marchés régionaux, banques internationales, prêteurs bilatéraux, banques publiques, entreprises d’État et administrations nationales qui ne disposent pas toujours des mêmes standards de suivi ou de diffusion.
Aicha Ndiaye souligne également les nouvelles vulnérabilités engendrées par cette architecture financière plus dispersée : « avec les Eurobonds qui ont introduit des créanciers privés étrangers et qu’on ne peut pas toujours facilement identifier, se pose un premier risque de passagers clandestins, c’est-à-dire ceux-là qui ne participent pas aux efforts de restructuration mais qui seront les premiers à bénéficier des résultats. »
Dans les documents ivoiriens consacrés à la dette publique, cette question apparaît notamment à travers le suivi de l’exposition au risque de change et de refinancement. La stratégie de gestion de la dette à moyen terme 2024-2028 souligne par exemple que la hausse des financements de marché accroît la sensibilité du portefeuille aux conditions financières internationales et aux variations de devises. Dr Traoré rattache cette question à un problème plus large de visibilité budgétaire : « dans un Partenariat Public-Privé (PPP), l’État s’engage souvent à payer sur quinze ou vingt ans. Si un État présente chaque année des prévisions budgétaires défaillantes ou peu fiables, les partenaires privés auront moins confiance. » Par ailleurs, « la consolidation des engagements financiers reste cependant un vrai problème. Dans nos pays, il n’existe pas toujours une comptabilité harmonisée et transparente de tous les engagements publics. Les PPP impliquent souvent des garanties et des engagements futurs. Et il subsiste un doute sur le fait que tous ces engagements apparaissent clairement dans le budget ou dans les documents sur les engagements futurs de l’État. »
David Afangnibo rejoint ce diagnostic lorsqu’il évoque les limites actuelles des dispositifs de surveillance régionaux. « La Commission de l’UEMOA, chargée de la surveillance multilatérale, dépend largement des données transmises par les États membres. Elle ne dispose pas toujours des pouvoirs d’audit direct et intrusif nécessaires pour vérifier l’exhaustivité et l’exactitude de ces données, créant ainsi une asymétrie d’information. »
Ce scepticisme ne signifie pas nécessairement que des écarts comparables à ceux observés au Sénégal existent ailleurs dans la région. Il met plutôt en lumière une zone de fragilité plus diffuse, celle des engagements futurs, des garanties souveraines et des paiements différés dont la lisibilité reste parfois incomplète dans les documents budgétaires classiques.
Ce que le cas sénégalais a déplacé dans le débat régional
Le choc provoqué par les réévaluations successives de la dette sénégalaise ne s’est pas limité aux frontières du pays. Il a aussi révélé les fragilités d’un système international de surveillance budgétaire largement construit sur la confiance accordée aux données nationales. Le porte-parole du FMI rappelle ainsi que « les estimations actuelles sur la dette publique sénégalaise, soit 132 % du PIB à fin 2024, reposent sur trois vagues successives de travaux d’audit : un rapport de l’Inspection générale des Finances ; un rapport de la Cour des comptes, publié en février 2025 ; et l’inventaire détaillé de la dette confié par les autorités au cabinet indépendant Forvis Mazars, finalisé en juin 2025 » Il ajoute un élément décisif dans la compréhension du dossier : « ces estimations, qui reposaient antérieurement sur les données budgétaires et de la dette transmises par les autorités, ont été révisées à la hausse à la suite de ces travaux, qui ont mis en évidence des passifs publics qui n’avaient pas été préalablement déclarés. »
Cette séquence a progressivement déplacé le centre du débat régional. Pendant des années, les discussions sur la dette africaine se concentraient principalement sur les seuils de soutenabilité ou les déficits budgétaires. Désormais, une autre interrogation traverse les administrations financières et les institutions régionales : comment mesurer la soutenabilité d’une dette lorsque le périmètre même des engagements publics continue d’évoluer ?
Pour Cheikh Alassane Traoré, « l’indicateur le plus parlant est le service de la dette rapporté aux recettes fiscales, c’est-à-dire la part des recettes propres de l’État qui sert chaque année à rembourser la dette. » Dans les données de la BCEAO, « le service de la dette représentait autour de 64 % des recettes fiscales » « Cela veut dire qu’une très grande partie des recettes de l’État sert déjà au remboursement de la dette. Il reste ensuite moins de marge pour payer les fonctionnaires, financer les politiques publiques et répondre aux nouveaux défis. » Les données budgétaires ivoiriennes relèvent en effet une progression rapide du service de la dette ces dernières années. Le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances 2025 prévoyait un service de la dette publique atteignant 3 367 milliards de francs CFA en 2025 contre 2 148 milliards en 2022.
Cette évolution oblige à dépasser le seul ratio dette/PIB. Un État peut rester sous le plafond communautaire de 70 % tout en voyant une part croissante de ses recettes absorbée par les remboursements. Dr Traoré met justement en garde contre cette lecture parfois trop rassurante des seuils communautaires. « Chaque fois que la dette publique augmente, on rappelle que le pays reste sous le seuil fixé dans l’espace UEMOA. Mais regarder uniquement la dette en pourcentage du PIB ne permet pas de mesurer concrètement les difficultés auxquelles l’État peut être confronté. »
Derrière ces discussions techniques se joue pourtant quelque chose de beaucoup plus tangible qu’une querelle statistique. Les chiffres de dette conditionnent l’accès au financement international, le coût du crédit souverain, les marges budgétaires disponibles et parfois les arbitrages sociaux des États. Dr Traoré le résume d’ailleurs ainsi : « les investisseurs, les bailleurs, les marchés financiers et les agences de notation évaluent tous la qualité et la transparence des chiffres. Si un État ne publie pas des données claires, il sera moins crédible. Et lorsqu’il voudra emprunter, cela lui coûtera plus cher, ou il aura plus difficilement accès aux marchés de financement. »
Le poids réel de l'endettement : du ratio macroéconomique à l'arbitrage social
Derrière les ratios, des marges budgétaires qui se rétrécissent
Pendant longtemps, dans une grande partie du débat public ouest-africain, la dette est restée une matière presque abstraite. Une succession de ratios, de points de PIB, de revues techniques et de trajectoires macroéconomiques discutées dans les ministères des Finances, les salles de marché ou les rapports des institutions internationales. Pourtant, à mesure que le poids de l’endettement augmente et que les conditions de financement se durcissent, les conséquences budgétaires deviennent de plus en plus visibles dans les dépenses publiques elles-mêmes.
Dans plusieurs pays de l’UEMOA, la charge du service de la dette absorbe désormais une part croissante des ressources publiques. Les lois de finances, les rapports économiques et les stratégies d’endettement publiés ces dernières années montrent une progression continue des dépenses consacrées au remboursement du principal et des intérêts, dans un contexte marqué par le resserrement monétaire mondial et la hausse du coût du crédit souverain.
En Côte d’Ivoire, le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances 2025 indiquait que le service de la dette publique passerait de 2 148 milliards de francs CFA en 2022 à 3 367 milliards en 2025, sous l’effet combiné de l’augmentation de l’encours et du poids croissant des émissions de marché. Les projections du FMI montrent parallèlement que la dette publique ivoirienne représentait 58,1% du PIB en 2024, tandis que le service de la dette mobilisait une part de plus en plus importante des recettes fiscales.
Au Sénégal, le rapport économique et financier annexé à la loi de finances 2025 fait apparaître une progression continue des charges d’intérêts et du service de la dette depuis les années post-Covid, dans un contexte où l’État a dû composer avec des déficits budgétaires élevés, une dégradation des conditions de refinancement et la révision successive des chiffres de dette après les audits de 2025. Le ministère des Finances révèle également une augmentation importante des émissions sur le marché régional des titres publics de l’UEMOA au cours des dernières années, alors même que les taux servis aux investisseurs ont progressivement augmenté.
Cette évolution budgétaire prend une dimension encore plus sensible depuis les réévaluations successives de la dette publique. Aicha Ndiaye rappelle ainsi que « ce n’est qu’en 2023 que le Sénégal a commencé à prendre en compte la dette des entreprises publiques dans son document de stratégie d’endettement. Ce qui a fait bondir le niveau d’endettement du pays à 75 %, dépassant ainsi le seuil communautaire alors que la dette de l’administration centrale était à 68,2 %. »
Même au Bénin, souvent présenté comme l’un des profils souverains les plus stables de la sous-région, les rapports de la Caisse autonome de la gestion de la dette montrent une progression régulière du service de la dette depuis la montée en puissance des financements obligataires et des émissions internationales. Le pays a certes conservé un accès relativement fluide aux marchés internationaux, notamment après son émission d’euro-obligations liée aux Objectifs de développement durable en 2021, mais les documents budgétaires béninois montrent eux aussi une hausse progressive des dépenses consacrées au remboursement de la dette.
Cette trajectoire s’accompagne toutefois d’un travail plus poussé de suivi documentaire et de publication des données publiques. David Afangnibo rappelle ainsi que « la gestion rigoureuse de la dette publique au Bénin repose sur des mécanismes institutionnels et un cadre juridique bien définis », notamment autour du rôle de la Caisse autonome de la gestion de la dette à moyen terme, annexée chaque année à la loi de finances. Il relate également le fait que « le contrôle parlementaire a été renforcé, avec la réception de rapports détaillés sur l’état de la dette avant le vote du budget, assurant une plus grande redevabilité »
Ces évolutions ne signifient pas mécaniquement que les États seraient au bord d’une crise de solvabilité. Les structures économiques, les rythmes de croissance et les profils d’endettement restent très différents entre les trois pays. Mais elles traduisent un phénomène plus discret et plus structurel. À mesure que les charges financières augmentent, les marges budgétaires disponibles pour absorber les chocs économiques, financer les politiques sociales ou soutenir l’investissement public se réduisent progressivement.
Cette pression devient d’autant plus sensible que les États ouest-africains financent simultanément des besoins considérables en infrastructures, en énergie, en santé ou en éducation, dans des économies marquées par une forte croissance démographique et des attentes sociales croissantes.
Au Sénégal, cette contraction progressive des marges budgétaires est également devenue plus visible dans le débat public depuis les audits des finances publiques. Le rapport de la Cour des comptes publié en février 2025 signifie que plusieurs engagements financiers n’avaient pas été correctement intégrés dans les précédents états de dette, ce qui modifie mécaniquement l’évaluation des capacités budgétaires réelles de l’État. Cette réévaluation a nourri des interrogations sur la soutenabilité future de certaines dépenses publiques, alors que les besoins sociaux restent considérables dans un contexte marqué par les tensions sur le coût de la vie et le chômage des jeunes.
Mais ces révisions au-delà d’influer sur les tableaux budgétaires, ont d’autres répercussions. Dans un pays où les dépenses de soutien aux prix de l’énergie, les programmes sociaux et les investissements publics représentent des enjeux politiques particulièrement sensibles, toute augmentation durable du poids du service de la dette finit par rétrécir les marges de manœuvre disponibles pour d’autres priorités publiques.
Le coût du crédit redessine les politiques publiques
Depuis le tournant monétaire mondial engagé après la pandémie de Covid-19, les États africains empruntant sur les marchés internationaux ont vu leurs conditions de financement se détériorer rapidement. La remontée des taux directeurs américains et européens a provoqué une hausse brutale des coûts d’emprunt pour de nombreuses économies émergentes et africaines. Dans l’espace UEMOA, cette tension a directement affecté les États les plus présents sur les marchés internationaux. Le Sénégal, la Côte d’Ivoire et le Bénin ont tous eu recours aux euro-obligations au cours des dernières années afin de financer leurs besoins budgétaires et leurs programmes d’investissement. Plusieurs pays africains ont dû arbitrer entre maintien des investissements publics et hausse rapide des coûts de refinancement, dans un contexte de liquidité internationale devenue plus sélective.
Mais la dette ne produit pas ses effets uniquement lorsqu’elle devient insoutenable. Elle agit bien avant cela, dans les arbitrages quotidiens des finances publiques. Lorsque les charges de remboursement augmentent, les gouvernements disposent de moins de latitude pour absorber les hausses de prix, financer certaines dépenses sociales ou maintenir le même rythme d’investissement sans accroître davantage les déficits. Les conséquences apparaissent rarement sous une forme spectaculaire. Elles prennent plutôt la forme de projets différés, de dépenses étalées dans le temps, de subventions réduites ou d’investissements repoussés. Le docteur Traoré résume cette mécanique avec une comparaison : « si un chef de famille emprunte pour construire une maison ou investir, mais qu’il utilise mal cet argent, il devra quand même rembourser. S’il consacre 64 % de ses revenus au remboursement du crédit, il ne lui reste que 36 % pour nourrir sa famille, payer l’école, les soins de santé et faire face aux imprévus. » Puis il poursuit en décrivant les arbitrages qui émergent lorsque les marges financières se contractent. « Dans ce cas, il faut réduire certaines dépenses. On ne peut pas arrêter de manger, mais on peut réduire les loisirs, certaines dépenses d’éducation, d’électricité ou d’autres besoins. Concrètement, une dette mal maîtrisée peut donc réduire le bien-être des populations. » En effet, selon la Banque mondiale, un nombre croissant de pays africains consacrent désormais davantage de ressources au service de la dette qu’à certaines dépenses sociales essentielles, notamment dans les secteurs de la santé ou de l’éducation. Cette tension budgétaire devient d’autant plus délicate que les États ouest-africains doivent simultanément préserver leur accès aux marchés, maintenir des trajectoires de déficit jugées soutenables et continuer de financer des besoins sociaux massifs.
Au Bénin, cette recherche de crédibilité financière a conduit les autorités à renforcer progressivement la transparence documentaire et la surveillance des engagements publics. David Afangnibo rappelle ainsi que « le Bénin a démontré qu’une volonté politique forte, associée à des réformes institutionnelles et juridiques rigoureuses, peut conduire à des améliorations significatives en matière de transparence et de gestion de la dette » Cette tension entre crédibilité financière, coût du crédit et arbitrages sociaux referme progressivement la boucle ouverte par les chiffres. Ce qui commence dans les périmètres comptables finit toujours par rejoindre les choix budgétaires les plus concrets.
À mesure que les entretiens se sont accumulés, que les rapports d’audit ont commencé à dialoguer avec les lois de finances, les stratégies d’endettement, les documents du FMI, les analyses de la BCEAO ou les mécanismes de surveillance de l’UEMOA, une réalité plus vaste a progressivement émergé derrière les controverses comptables et les débats sur les ratios de dette. Ce qui se joue aujourd’hui dans plusieurs économies ouest-africaines ne relève plus uniquement d’une question de financement public ou de soutenabilité macroéconomique au sens classique du terme. C’est aussi le rapport même des États à leurs propres instruments financiers, à leurs capacités administratives et à la production de leurs chiffres publics qui semble entrer dans une zone de tension nouvelle, à mesure que les architectures d’endettement deviennent plus sophistiquées, plus fragmentées et parfois plus difficiles à embrasser dans leur totalité.
Depuis une quinzaine d’années, les États de la sous-région ont profondément changé d’échelle. Les besoins d’investissement se sont multipliés, les infrastructures se sont accélérées, les marchés régionaux se sont développés et les financements internationaux se sont diversifiés. Les euro-obligations ont ouvert l’accès à des volumes de capitaux inédits pour plusieurs pays de l’UEMOA, tandis que les partenariats public-privé, les garanties souveraines, les financements commerciaux et la multiplication des créanciers extérieurs ont progressivement densifié des structures budgétaires qui demeurent, dans plusieurs cas, en pleine transformation administrative et comptable. Or c’est précisément dans cet écart que se dessine une partie des tensions observées tout au long de cette enquête. D’un côté, des États capables de lever plusieurs milliards sur les marchés internationaux, de dialoguer avec les investisseurs mondiaux et de structurer des opérations financières de plus en plus complexes ; de l’autre, des appareils administratifs qui continuent parfois de composer avec des systèmes d’information insuffisamment interfacés, des périmètres de consolidation mouvants, des outils statistiques inachevés ou des difficultés persistantes lorsqu’il s’agit d’agréger l’ensemble des engagements du secteur public.
Le sujet dépasse alors largement la seule question des chiffres officiellement annoncés.
Au Bénin, la trajectoire récente montre comment la transparence budgétaire, la publication progressive des données publiques et le renforcement des mécanismes de contrôle peuvent devenir des instruments de crédibilité financière dans la relation avec les marchés et les partenaires internationaux. En Côte d’Ivoire, l’augmentation du recours aux financements de marché et la montée du service de la dette révèlent simultanément la nécessité de disposer d’outils de suivi beaucoup plus fins pour accompagner une structure financière devenue plus dense et plus exposée aux chocs extérieurs. Quant au Sénégal, les révisions successives de la dette ont brutalement déplacé le débat régional, en montrant jusqu’où des écarts de périmètre, de consolidation ou de suivi peuvent modifier la perception même d’une trajectoire budgétaire pourtant validée pendant des années par les principaux partenaires internationaux.
Mais au fil des entretiens, une autre réalité s’est également imposée plus discrètement. Derrière les tableaux budgétaires, les audits et les cadres de soutenabilité, la dette publique ne relève plus uniquement d’un langage de techniciens. Elle redevient progressivement un objet profondément politique, institutionnel et social. Car lorsque les charges financières augmentent, lorsque le coût du crédit se durcit et lorsque les marges budgétaires se contractent, les conséquences ne surgissent pas toujours sous la forme spectaculaire d’une crise immédiate. Elles apparaissent souvent de façon plus insidieuse, dans un projet reporté, une dépense réétalée, une capacité d’investissement réduite, une subvention devenue plus difficile à financer ou cette tension diffuse qui traverse progressivement les finances publiques lorsque les États doivent simultanément rassurer les marchés, honorer leurs engagements financiers et répondre à des attentes sociales qui continuent, elles aussi, de croître rapidement.
Les entretiens montrent d’ailleurs que cette question dépasse désormais le seul niveau macroéconomique. Elle touche aussi à la qualité de la dépense publique, à la crédibilité des chiffres produits par les administrations, à la capacité des parlements et des institutions de contrôle à suivre des engagements financiers de plus en plus complexes, mais également à la possibilité, pour les citoyens eux-mêmes, de comprendre ce qui est réellement engagé en leur nom.
Pendant longtemps, les ratios de dette ont circulé entre rapports techniques, tableaux Excel, revues de programme, agences de notation et réunions d’experts avec une forme d’autorité presque abstraite. Pourtant, derrière ces chiffres se jouent des arbitrages extrêmement concrets sur les infrastructures, les politiques sociales, l’éducation, l’énergie, les dépenses de santé ou les marges de manœuvre futures des États. Et c’est peut-être là que se situe finalement le déplacement le plus profond révélé par cette enquête. La dette publique n’apparaît plus seulement comme un stock financier à surveiller ou un indicateur macroéconomique à stabiliser. Elle devient progressivement une architecture beaucoup plus diffuse d’engagements, de garanties, de paris budgétaires et de contraintes futures, dont les effets se prolongent bien au-delà des alternances politiques, des cycles électoraux ou même des générations qui les ont initialement contractés.
Au terme de cette traversée documentaire, institutionnelle et humaine des finances publiques ouest-africaines, une interrogation demeure alors suspendue derrière les audits, les stratégies de dette et les tableaux budgétaires. Dans des économies africaines où les besoins de financement continuent de croître, où les instruments financiers deviennent de plus en plus sophistiqués et où les États restent exposés à des chocs extérieurs permanents, qui est encore réellement capable de voir l’intégralité des engagements publics avant que leurs conséquences ne finissent, un jour, par redessiner à leur tour les équilibres économiques, sociaux et politiques de toute une région ?
